Diritti soggettivi e interessi legittimi (2023)

Posizioni giuridiche soggettive e tutela giurisdizionale: diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi e diffusi.

Con l’espressione «posizioni giuridiche soggettive» si indicano le situazioni di vantaggio o di svantaggio di cui i soggetti risultano titolari nei rapporti giuridici con gli altri soggetti di diritto: in pratica, rientrano in tale categoria tutte le figure di diritti, pretese, poteri, aspettative, obblighi, doveri etc. di cui un soggetto può essere titolare.

Tali situazioni si dicono attive o passive a seconda che abbiano un contenuto favorevole o sfavorevole per il titolare: le posizioni giuridiche soggettive attive sono quelle il cui contenuto amplia la sfera giuridica del loro titolare; le posizioni giuridiche soggettive passive sono, invece, quelle che restringono la sfera giuridica del loro titolare.

Ciascuna posizione giuridica attiva si sostanzia in un potere giuridico a protezione di un interesse (sostanzialmente, quindi, di un bene materiale o immateriale idoneo, in quanto tale, a soddisfare bisogni individuali o sociali) riconosciuto dall’ordinamento meritevole di tutela giuridica, di cui un soggetto risulta portatore, essendosi verificati i presupposti giuridici richiesti per la sua titolarità.

Tale interesse viene preso in considerazione da una norma giuridica che ne assicura la protezione.

Non ogni situazione di interesse gode però della stessa tutela per l’ordinamento giuridico.

La forma di tutela più piena si ha quando una norma giuridica, nel riconoscere un interesse soggettivo, attribuisce direttamente al suo titolare un potere di agire per la sua realizzazione, e sancisce, correlativamente, l’obbligo, per uno o più soggetti, di rispettare tale potere di agire, o di eseguire una determinata prestazione per assicurare la realizzazione dell’interesse protetto (obbligo di dare, fare, non fare etc.). Laddove un interesse soggettivo goda di una tale protezione diretta ed esclusiva, si configura una posizione giuridica di diritto soggettivo il cui titolare deve agire innanzi al giudice ordinario (Giudice di pace, Tribunale etc.), ai fini della tutela del suo diritto.

In altre ipotesi, la protezione dell’interesse soggettivo si esaurisce nella possibilità, riconosciuta al suo titolare, di influire sull’esercizio del potere pubblico facendo valere, in presenza di determinati presupposti, una posizione giuridica concretantesi in una «pretesa» affinché questo venga esercitato legittimamente, ossia secondo legge. Si ha in tal caso un interesse legittimo. Per tutelare tale interesse, in suo titolare dovrà agire innanzi al Giudice amministrativo (T.A.R., Consiglio di Stato).

Il diritto soggettivo

Il diritto soggettivo è il potere di agire per il soddisfacimento di un proprio interesse riconosciuto e tutelato dall’ordinamento giuridico.

Il diritto soggettivo perfetto è quello attribuito in maniera diretta ed incondizionata al soggetto, senza, cioè, limitazioni di sorta, per cui il suo esercizio è libero, non sottoposto ad alcun intervento «autorizzatorio» della pubblica amministrazione, né è consentito alla P.A. di incidere sfavorevolmente su di esso, comprimendolo o addirittura estinguendolo, con un proprio provvedimento.

Il diritto soggettivo condizionato è, invece, quello il cui esercizio è subordinato ad un provvedimento amministrativo permissivo ovvero sul quale la P.A. può incidere sfavorevolmente, comprimendolo o estinguendolo con un suo provvedimento.

Si hanno, pertanto, due diverse figure di diritti condizionati, e cioè:

– i cd. diritti in attesa di espansione (o sospensivamente condizionati), che sono quelli il cui esercizio non è libero ma incontra un limite di legge che deve essere rimosso da un apposito provvedimento amministrativo di autorizzazione;

– i cd. diritti suscettibili di affievolimento (o risolutivamente condizionati), che sono quelli sui quali la P.A. può incidere sfavorevolmente, limitandoli o addirittura sopprimendoli; tali sono i diritti concessi o autorizzati dalla stessa P.A., che normalmente possono essere sospesi o revocati ovvero finanche soppressi dalla stessa con un proprio provvedimento.

L’interesse legittimo

Nel nostro ordinamento manca una definizione normativa di interesse legittimo, nonostante la rilevanza che un simile concetto riveste. Tale espressione si deve alla dottrina, che lo definisce «come la situazione soggettiva di vantaggio, costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non direttamente ed autonomamente, ma attraverso la protezione indissolubile ed immediata di un altro interesse del soggetto, meramente strumentale, alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della realizzazione di tale interesse strumentale» (CASETTA).

L’interesse legittimo è necessariamente correlato all’esercizio del potere amministrativo, come disciplinato dalla norma cd. di azione: il provvedimento amministrativo subentra comunque, o come oggetto di un’aspirazione (domanda di concessione di suolo pubblico per installarvi un’edicola) o come oggetto di una ripulsa (impugnazione del decreto di espropriazione).

L’interesse legittimo è:

— differenziato perché «proprio» del soggetto che ne è titolare, come un elemento del suo patrimonio;

— qualificato, perché la norma giuridica lo riconosce come meritevole di tutela e ne impone la considerazione all’amministrazione procedente.

La risarcibilità degli interessi legittimi

La possibilità di risarcire il danno derivante dalla lesione di interessi legittimi è stata dapprima riconosciuta dalla giurisprudenza e, poi, definitivamente sancita dal legislatore.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, infatti, con la sentenza 22 luglio 1999, n. 500 hanno affermato che anche la lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, comporta un danno qualificabile come ingiusto ai sensi dell’art. 2043 c.c., ed hanno sancito la risarcibilità dello stesso a condizione che la lesione abbia riguardato un interesse legittimo che risulti meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento giuridico.

Successivamente a tale pronuncia, anche il legislatore ha consacrato il diritto al risarcimento del danno per la lesione di un interesse legittimo: se l’art. 7, L. 1034/1971, riscritto dalla L. 205/2000, prevedeva che il G.A. conoscesse delle questioni risarcitorie sia in ipotesi di giurisdizione esclusiva che nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, la recente riforma del processo amministrativo, operata con il D.Lgs. 2-7-2010, n. 104, recante il Codice del processo amministrativo, ha, specificamente, introdotto una disciplina organica dell’azione risarcitoria (l’art. 30 del Codice contiene un’articolata disciplina dell’azione di condanna esperibile innanzi al G.A. incentrata prevalentemente sulla disciplina del risarcimento del danno, che costituisce la più importante manifestazione della prima).

L’interesse semplice

I destinatari dei provvedimenti emanati dalla P.A. nell’esercizio di un potere discrezionale vantano un interesse semplice a che la P.A., nell’esercizio del potere stesso, si attenga a quei criteri di opportunità e di convenienza che costituiscono il merito amministrativo: l’interesse semplice può, dunque, definirsi come «la pretesa alla opportunità dell’atto amministrativo da parte dei soggetti interessati all’atto stesso».

A differenza del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo, l’interesse semplice normalmente non riceve tutela giurisdizionale: è eccezionale, infatti, la ricorribilità davanti ai giudici amministrativi al fine di ottenere l’annullamento di un atto per motivi attinenti al merito (tale ricorribilità, come si vedrà, è limitata a casi marginali e tassativi). L’unica tutela ordinaria dell’interesse semplice è quella in via amministrativa, ossia esperibile nell’ambito dell’ordinamento della stessa P.A., mediante il ricorso gerarchico. Per questo gli interessi semplici sono anche detti interessi amministrativamente protetti.

Gli interessi di fatto

Vi sono dei doveri che la legge pone a carico della P.A. senza correlarli con una corrispondente posizione giuridica di vantaggio di uno o più soggetti: si pensi, ad esempio, all’obbligo di costruire e tenere in buono stato di manutenzione le strade, all’obbligo di illuminare le strade stesse, all’obbligo di organizzare i pubblici servizi, all’obbligo di curare i giardini pubblici ed, in genere, il decoro cittadino etc.

Si tratta, come appare evidente, di doveri che la legge pone a carico della P.A. a vantaggio dell’intera collettività indifferenziata e non del singolo individuo, il quale, rispetto alla loro osservanza, non può che vantare un interesse di mero fatto, qualificato pertanto, interesse di fatto.

L’interesse di fatto può, dunque, definirsi come «la pretesa che ha ogni cittadino a che la P.A. adempia a quei doveri che la legge le impone a vantaggio dell’intera collettività e non di un singolo individuo».

Tali interessi irrilevanti per il diritto non ricevono alcuna tutela dall’ordinamento: il privato, infatti, può farli valere solo mediante «esposti» o «denunce» che però, in quanto tali, non creano alcun obbligo a carico della P.A. di prenderli in esame.

Gli interessi collettivi

Sono quegli interessi (es. interesse alla salute, alla tutela dell’ambiente) che fanno capo ad una ben determinata collettività di individui quali associazioni culturali, partiti, comitati di cittadini etc.

Si distingue tra interesse collettivo e interesse diffuso:

a) interessi diffusi (o adespoti) sono quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente;

b) interessi collettivi (o di categoria) sono, invece, quelli che hanno come portatore un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, della più varia natura giuridica (es. ordini professionali, associazioni private riconosciute, associazioni di fatto), ma autonomamente individuabile.

L’interesse collettivo è:

— differenziato, in quanto fa capo ad un soggetto individuato e cioè una «organizzazione di tipo associativo» che si distingue tanto dalla collettività che dai singoli partecipanti; da ciò consegue che la lesione dell’interesse collettivo legittima al ricorso solo l’organizzazione e non i singoli che di essa fanno parte;

— qualificato: nel senso che è previsto e considerato, sia pure indirettamente, dal diritto oggettivo.

Tutela degli interessi collettivi

Il più recente orientamento dottrinale e giurisprudenziale, in tema di tutela giurisdizionale degli interessi collettivi, ha elaborato il cd. criterio procedimentale. Trattasi di un criterio in forza del quale la legittimazione processuale va ricollegata alla partecipazione procedimentale: quando, per legge, l’organizzazione è ammessa a partecipare alla fase della formazione del provvedimento amministrativo, si deve ritenere configurabile in capo alla medesima un interesse differenziato e qualificato, con conseguente sua legittimazione ad impugnare il provvedimento, ove questo si riveli lesivo di un suo interesse.

Il suddetto criterio assume un particolare rilievo pratico alla luce dell’intervento della L. 241/1990, la quale, all’art. 9, ha sancito la legittimazione procedimentale dei portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni e comitati.

Si può, quindi, ritenere che tale norma costituisca una fonte normativa generale della legittimazione processuale dei portatori di interessi diffusi, con la conseguenza che la legittimazione processuale stessa va ascritta a tutte quelle organizzazioni che siano abilitate a partecipare al procedimento amministrativo successivamente sfociato nell’atto da impugnare.

Le azioni collettive di risarcimento (class action)

La L. 244/2007 (legge finanziaria 2008), attraverso l’inserimento dell’art. 140bis nel D.Lgs. 205/2006, ha introdotto nel nostro ordinamento l’azione di classe (cd. class action).

Tale disposizione è stata in seguito novellata dal D.L. 24-1-2012, n. 1, cd. decreto liberalizzazioni, conv. in L. 24-3-2012, n. 27. Si tratta di un’azione collettiva condotta da uno o più soggetti che richiedono il risarcimento del danno non solo a loro nome, ma per tutta la «classe», ossia per tutti coloro che hanno subito il medesimo illecito.

Ciascun componente della classe, anche mediante associazioni cui dà mandato o comitati cui partecipa, può agire per l’accertamento della responsabilità e per la condanna al risarcimento del danno e alle restituzioni.

In materia occorre, infine, ricordare quanto previsto dal D.Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198, che ha introdotto la possibilità di far ricorso, al giudice amministrativo, in caso di inefficienza delle amministrazioni e di concessionari dei servizi pubblici.

La più importante differenza tra l’azione contro la P.A. e quella civilistica ex art. 140bis del Codice del consumo è data dalla impossibilità, in merito alla prima, di avanzare pretese risarcitorie, essendo lo strumento volto esclusivamente ad ottenere il ripristino del «corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio».